LES POSITIONS DU SJF

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POSITIONS DU SJF sur les amendements au projet de loi « répartition du contentieux »

« Philippe Séguin avai t raison de sou ligner que son projet portait la réforme la plus importan te qu’ait con nue la Cour des comptes depuis sa cré ation en 1807. Cela allait même bien au-delà car la refonte des régimes de responsabilité des ordonnateurs et comptables publics constituait à elle seu le une révolution du droit comptable et budgétaire. À laquelle le projet ajoutait l’ unification or ganiqu e de la Cour des comptes ct des CRC de nature à modifier singulièrement les équilibres de la décentralisa tion. Enfin l’unification statutaire des corps de magistrats de la Cour des comptes et des CRC bousculait nombre des règles régissant la haute fonction publique, règles d’autant p lus sacrées qu ‘elles sont non écrites.
Il aur ai t fallu un e situa tion exceptionnelle pour que no t re ordre juridique et not re culture de l’ac tion publ ique soient capables de digérer une telle réforme. Celle-ci n’était pas constituée et c’est assez logiquem ent que par la conjonction de plusieurs conservatismes, la réforme des juridictions fina nciè res aura éch oué ne laissant subsister que que lques lambeaux épars propres à satisfaire les tenants à tout crin d’une RGPP théori sée, mais jama is réellement pensée.
Et pourtant la n écessité d’ une réforme de la Cour des comptes et des CRC est patente. La gestion p ublique modernisée et responsable qu’appelaie nt de leu rs voeux les promoteurs de la réforme, reste un objec tif essentiel à atte indre .
Elle suppose, com me le prévoyaient les versions successives du projet de réforme, que soit inst aur ée une responsabilité financiè reeffective de tous les gestionnaires publics. Est -il acceptable que ministres, élus locaux ou hauts fonctionnaires ne soient pas responsables de leurs actes de gestion qu and ils on t gravement enfrei nt les règles bu dgétaires et comptables qui s’imposent en mat ière de dé pense publique ?
Elle suppose que soit radi calement tra nsformé le régim e de respon sabili té des comptables p ubli cs aujourd’hui inefficace et à bout de souffle. Que vaut en effet ce régime qua nd la quasi-totalité des comptables astrei nts pa r jugement à reverser dans la caisse pu blique le montant des dépenses qu’ils ont irrégulièrem en t payées, bénéficient d’une remise gracieuse gén éreusement accordée pa r leur min istre?
Elle suppose, corrélativement, que soit posée san s tabous la question du pri ncipe de séparation ent reo rdonnatcur et corn ptable public, principe qui n’ est plu s adapté aux exigen ces de la gestion publique moderne. pa r ticulièrement da ns le secteur public local. Ainsi, est- il encore acceptable qu e soient ten ues en permanen ce pour chaque collecti vité territoriale deux comptabilités dist inctes et différentes ?
Elle suppose que de nouvelles procédures soien t mises en oeuvre afin que Cour des comptes et CRC approfondissen t en core plus leur coopération pour être mieux à même de pa rti cip er à l’évalu at ion des poli tiq ues pu bliques. Cela passe en premier lieu par la définition de procédures adaptées à ces travaux communs, mai s aussi par la révision en profondeur des processu s de programmation et de décision de la Cour des comptes et des CRC.
Elle suppose que le réseau régional des jur idictions financières soit conforté et renforcé, et non affaibli. Il ne peut en êt re autrement à l’he ure où lesmasses financières gérées pa r les co llect ivités territo riales ne cessen t d ‘augmenter et où les financeme nts des investissements publics locaux sont de plus en plus complexes. Il ne peut en être autreme nt quand les contrô les exercés par l’Éta t sur l’action publique locale (cont rôle de légalité, contrôle de la régularité de la dép ense) se réduisen t comme peau de chagrin, alors qu e l’exigence
de t ransparence et de probi té de la gestion publique de nos concitoyens ne cesse de cro ît re. Elle suppose que soient fusionnés, tout comme cela s’es t fait dans d’aut res corps de la ha ute fonction publi que, les corps des magistrats financiers,Cour et CRC. Comment en effet justifi er, si ce n’est par conservatis me statutai re, que so ien t maintenus deu x corps de mag istrats com ptan t au total 600 membres et qui exercent les mêmes métiers a u sein de jur idictions toujo urs plus in terdépendantes?
Ces nécessai res exigences auront été balayée s au gré d’urt par cours parlementaire chaotique qui aura été le révélateur de toutes les oppositions à la réforme. Oppositions sur la forme, là où l’ importance des bouleversemen ts à opérer aurait demandé du temps et de la patience pour convaincre. Oppositions su r le fond qui au raient supposé un engagemen t san s faille des plus hautes autorités de l’État, engagement qui excep tio n faite de la pétition de principe initiale en 2007, fit par la suite to ujours défa ut.
La sagesse commanderait que l’Assembl ée nat ionale appelée le 16 novembre prochain à se prononcer une dernière fois sur cette réforme agonisante, décide de l’enterrer dé finitivement. Ce sera it en effet une erreur, une fau te lourde de conséquences, que d’entériner sous couvert d’une réforme des juridictions financières vidée de sa réelle sub stance, la suppressio n de quelques CRC et la rédu ctio n de leur por tefeuille de comptes. Ce serait prendre de grands risques que d ‘affaiblir le contrôle des finan ces publiques locales à l’heure où
son renforcement de vient une nécessit é chaque jour plu s éviden te. »

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POSITIONS DU SJF sur le projet « Séguin »

OBJECTIFS AFFIRMES DU PROJET DE LOI PORTANT REFORME DES JURIDICTIONS FINANCIERES

Selon les termes de l’exposé des motifs du projet de loi, « L’objet du projet est …de rendre possible une gestion publique modernisée et responsable ». Les juridictions financières doivent aujourd’hui prendre en charge des missions nouvelles pour mieux satisfaire aux enjeux de transparence des finances publiques. L’insuffisante coordination de leurs travaux et la lenteur induite par la juxtaposition des procédures des chambres régionales et de la Cour des comptes empêcheraient de répondre correctement aux missions qui leur sont confiées : juger, certifier, contrôler, évaluer.

La réponse appropriée résiderait dans le rassemblement des juridictions en une juridiction unique centralisée qui permettrait ainsi d’exercer des missions nouvelles de façon plus efficace et plus efficiente.

Le projet de loi se borne à en fixer les grands principes, les règles et modalités de mise en œuvre étant renvoyées à des ordonnances (article 16) dans des domaines aussi importants que :

-         la compétence juridictionnelle de la Cour des comptes sur les ordonnateurs et les gestionnaires publics ;

-         l’évaluation des politiques publiques et le contrôle de la gestion des collectivités territoriales ;

-         l’organisation interne des chambres de la Cour des comptes par le Premier président ;

-         le cadre statutaire des magistrats de la Cour des comptes, les règles d’inéligibilité et d’incompatibilité ainsi que la composition et la compétence du Conseil supérieur de la Cour des comptes.

Position du SJF :

Le SJF observe que le constat, pour juste qu’il soit, ne concerne pour l’essentiel que les missions confiées par la constitution et la loi à la Cour des comptes. En revanche, ce constat ne s’applique qu’à une faible partie des compétences des CRC.

Sur le recours aux ordonnances, le SJF observe que des questions majeures comme par exemple le statut des magistrats et les garanties de leur indépendance, relevant traditionnellement de la discussion parlementaire, échapperaient ainsi au législateur. Le SJF appelle les députés et sénateurs à ne pas accepter d’être dessaisis et à exercer pleinement leurs prérogatives comme ils l’ont fait pour le projet d’extension du juge unique dans les juridictions administratives en juillet 2009.

CONTENU DES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI PORTANT REFORME DES JURIDICTIONS FINANCIERES

Les missions des juridictions

Des missions nouvelles devraient être prises en charge par la Cour des comptes unifiée.

-         La contribution des juridictions financières à l’évaluation des politiques publiques et à l’assistance au Gouvernement devrait être accrue (articles 7 et 8) ;

-         Un processus de certification des comptes des collectivités territoriales devrait être expérimenté ; le texte prévoit une longue phase d’expérimentation de 8 ans sur la base du volontariat, ouverte aux collectivités dont les produits de fonctionnement excèdent 200 millions d’€ (articles 7 et 12) ;

-         Le régime et la mise en œuvre de la responsabilité des gestionnaires publics seraient théoriquement étendus, mais sous des conditions très restrictives pour les gestionnaires élus locaux ou administrateurs élus (articles 1 à 5).

Les missions de contrôle de la gestion et de contrôle des actes budgétaires des collectivités territoriales seraient désormais exercées par la Cour des comptes (article 6 et 9).

La programmation des travaux de la juridiction, évaluations synthétiques nationales ou contrôles locaux particuliers, serait centralisée.

Position du SJF :

Même si la mission d’examen des gestions locales est formellement maintenue, la cohérence d’ensemble de la réforme aura inéluctablement pour conséquence une réduction de cette mission de contrôle de proximité. Toutes les dispositions vont dans ce sens :

-         la prise en charge de missions supplémentaires dans le cadre d’une juridiction unifiée ;

-         la centralisation de la programmation (on pourrait décider de Paris quel organisme doit être contrôlé, et quel objectif doit être donné à ce contrôle) ;

-         la priorité inévitablement donnée aux enjeux nationaux et aux évaluations synthétiques (enquêtes, demandes parlementaires ou gouvernementales, etc) ;

-         la réduction du champ de contrôle aux collectivités territoriales et aux établissements publics locaux administratifs alors que des missions majeures de service public sont exercées par des satellites désormais placés hors le contrôle des juridictions financières ;

-         la réduction annoncée de 20% des effectifs de magistrats.

Au final, même dans l’hypothèse la plus optimiste, l’examen proche et indépendant des finances publiques locales serait réduit à la portion congrue.

L’organisation des juridictions

Les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes seraient réunies dans une nouvelle juridiction, gardant l’appellation de Cour des comptes (article 9).

Les chambres régionales des comptes seraient supprimées (mais les chambres territoriales – CTC, situées outre-mer – seraient maintenues dans leur forme actuelle). Quelques chambres délocalisées dont le ressort serait interrégional, appelées « chambres des comptes », seraient créées. Elles perdraient le statut de juridictions autonomes, et deviendraient des chambres de la Cour. Le président de chacune de ces chambres des comptes proposerait au Premier président l’organisation interne de la chambre comprenant éventuellement une ou plusieurs antennes régionales. Le nombre de chambres des comptes, leur siège, leur ressort ne sont pas précisés par le projet (article 9).

Position du SJF :

La question des implantations des juridictions est un point fondamental. Le SJF n’est pas opposé par principe à une réforme, il en a même défendu l’idée pour améliorer les travaux communs Cour des comptes-CRTC, mais le maintien d’implantations régionales lui apparaît comme une nécessité impérative, pour que l’institution puisse mener à bien toutes ses missions plus appelées à se développer et qu’à s’amoindrir selon les termes mêmes de la réforme projetée.

C’est pour cela que le nombre de chambres interrégionales et la pérennité des implantations régionales doivent être garantis par la loi, et non relever du seul pouvoir d’organisation du chef de juridiction.

Enfin, l’organisation territoriale des « chambres des comptes » ne peut que très difficilement être déconnectée du maillage administratif du territoire.

Les questions statutaires

Un cadre statutaire unique serait créé pour les magistrats de la Cour des comptes et les magistrats des CRTC, dans lequel subsisteraient néanmoins les grades des magistrats de la Cour des comptes et ceux des CRTC. Les futurs recrutements auraient tous lieu dans les grades actuels de la Cour (article 10).

Le cadre statutaire unique destiné à réunir les deux corps de magistrats, maintiendrait dans le détail toutes les distinctions statutaires préexistantes (grades, gestion des carrières, rémunérations). Le corps des magistrats des CRTC serait appelé à disparaître progressivement, par intégration à la Cour des comptes étalée sur quinze ans, et par le départ à la retraite pour la grande majorité des magistrats de chambre régionale (article 13).

Position du SJF :

Présenté comme une anticipation « novatrice » de la fonction publique de métiers annoncée par le Gouvernement, un dispositif qui viserait à « unifier » les deux corps de magistrats par l’extinction étalée sur quinze ans du corps des magistrats des CRC, serait inacceptable. Singulièrement frileux en comparaison des réorganisations menées parmi les corps issus de l’école Polytechnique, ou au sein de la DGFIP (direction générale des finances publiques), il serait de surcroît méprisant pour les intéressés et à l’opposé d’une gestion des ressources humaines motivante et moderne.

CONCLUSION

Le SJF n’est pas hostile à une réforme des juridictions financières dont il a lui-même depuis longtemps affirmé la nécessité. Il ne s’agit pas de préserver on sait quel statu quo dont personne ne saurait se satisfaire. Les magistrats des CRTC pensent tout au contraire que les juridictions financières doivent pouvoir prendre en charge des missions nouvelles, et qu’elles doivent s’y préparer. Mais cette prise en charge et cette évolution ne pourront se faire qu’en renforçant les juridictions dans l’exercice de toutes leurs compétences.

Le projet de loi entérine le choix de renforcer une approche nationale du contrôle de l’argent public, en sacrifiant inéluctablement le contrôle des finances publiques locales. De surcroit, l’autorisation, pour ne pas dire le blanc seing, qui serait donnée par le projet de loi au Gouvernement de recourir massivement aux ordonnances pour sa mise en œuvre, serait de nature à escamoter du débat parlementaire l’enjeu majeur de la réforme celui d’un bon contrôle de l’argent public local.

Le poids financier des administrations publiques locales est considérable. Elles représentent plus de la moitié des effectifs de la fonction publique et près des trois quarts de l’investissement public du pays. Les dépenses des collectivités territoriales à elles seules se s’élèvent à 220 milliards d’euros, et leurs compétences ne font que s’accroitre  avec la poursuite de la décentralisation.

Compromettre leur contrôle serait une erreur historique.